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深化財稅改革:三維解讀與價值觀建設

來源:51行業報告網 我要評論

  引言

  新一屆政府對財稅改革的重視程度和認知水準達到了一個新的高度。執政黨和中央政府近期密集出臺的財稅改革舉措,其范圍之廣、力度之大、復雜性和專業性之強,前所罕見。這些努力涵蓋了公共財政的五個基本模塊:稅收、政府間財政體制(支出-收入劃分和轉移支付)、公共預算(新《預算法》和國發[2014]45號文)、公共財務(權責發生制政府綜合財務報告和審計等)與財政績效(公共服務的社會購買)。

  新一輪改革強調了"全面"和"深化"兩個要點。改革的全面性不僅體現在改革范圍上,更體現在改革的維度上:不再是過去片面強調的"管理"維度的改革,還需一并推動"治理"和"法治"層面的財政改革。"管理"、"治理"和"法治"三個關鍵詞,一再出現在高層推出的改革綱領中。當前的問題是:三維財稅改革的差異及其相互關系亟待澄清。"深化"強調的不僅是鞏固現有的改革成果,更重要的是確認和塑造核心的公共價值觀,以此指導新一輪財稅改革并使其制度化。唯有如此,財稅改革才可能走上正軌。只有當改革者對公共利益的考慮壓倒對狹隘利益的考慮,改革才能走上正軌。公共價值觀及其制度化,正是對公共利益的最佳保障。

  財稅改革需要"全面"和"深化"的理由至少有二。首先,此前的改革對公共價值觀的忽視和帶來的負面后果,必須得到矯正,特別是在富裕政府和"新常態"背景下。其次,沒有走上正軌的財稅改革,其他方面的改革——特別是政府改革、政治改革和法治國家建設——將很難走上正軌。

  財稅改革是否走上正軌,關鍵標志在于核心公共價值觀的認知、確認和遵從。這些價值觀用于約束和引導公共部門的財政權力和義務。公共資源(焦點是公款)的獲取(占用)、配置和使用,構成財政權力的三個基本成分。十八屆三中全會強調"把權力關進制度籠子",十八屆國四中全會強調法治國家建設,都直接觸及一個根本問題:如何把財政權力關進財政制度的籠子。

  全面深化財稅改革旨在建立一套有效的現代財政制度,以此促成一個安全的政府和積極作為的能動進取型政府。與其他多數發展中國家和轉軌國家相比,中國各級政府表現出更高程度的"能動進取",強烈的政績觀和快速的經濟社會發展就是明證。與老牌的法治國家相比,中國各級政府在安全性方面則有所不足,腐敗的蔓延和持續性是就是明證。

  "安全"和"進取"構成了"責任"的兩個基本方向。責任政府才是王道,其位階和價值觀高于其他形態的政府,包括服務型政府、低成本政府和績效政府。"全面深化改革"作為習大大"四個全面"理論中的核心成分,就其本質而言,旨在建設既安全又進取的責任政府形態,這將實現數千年以來中華民族長治久安的中國夢之根本保證。

  安全政府的底線是不至于對共同體的公共利益構成威脅,包括潛在和現實的威脅。腐敗是安全政府的天敵。腐敗定義為濫用公共權力謀取私利。所有腐敗都直接或間接與公共資源(焦點是公款)相聯。財政制度就是約束和引導公共部門管理公共資源的制度安排。沒有走上正軌的財政制度建設,就不會有安全政府。

  同樣,沒有走上正軌的財政制度建設,也不會有真正的進取型政府。"腐敗是發展的潤滑劑"之錯,就是錯在放棄了尋求"安全與進取并行不悖"的努力。

  可以提出一個多少有點傻的問題:好政府(融合安全和進取)和好制度誰更重要?正確的問題應該這樣提出:沒有好的制度建設,怎么會有好政府?"圣人出、黃河清"反映了兩千多年來中華民族的一個不切實際的夢想:把長治久安的夢想寄托在開明君主身上,而不是牢固可靠的制度建設上。因此,夢想是好的,結果是悲劇性的(王朝周期律代表的文明周期性毀滅)。自秦朝開始,兩千多年來中國至少出了三百多個皇帝,但昏君總是比明君多:真正的明君有幾個?把國家和人民的命運寄托在君主身上太不靠譜了。

  當代國人如果仍然不能所有領悟,長治久安的中國夢將依然成為泡影。統治者不乏良好的意愿,但結果往往事與愿違。這是研究中國歷史(特別是政治史)最應汲取的寶貴教訓。當代美國已故的經濟學家薩繆爾森貼切地詮釋了王朝周期律的悲劇:良好的愿望經常為通向墳墓鋪平了道路(好心辦壞事)。沒有可靠的制度建設,無論一個民族的統治者和臣民有怎樣的善愿和善念,結局大多是悲劇性的。大社會更是如此。越是復雜的大型社會,制度越重要。

  所以,制度建設才是王道,也是全面深化財稅改革的本質。制度才是"第一生產力",也是中國夢的最佳保障。中國基本的政治制度(一黨執政多黨合作和人民代表大會制度等)是好的,但在制度建設的具體層面上則充滿漏洞,為腐敗和尋租創設了太多的空間和機會,也使進取型政府在很大程度上異化為不安全的政府。

  人類文明的最偉大成就,不是尖端科技、精美建筑和倫理道德的進化,而是那些看不見摸不著的精巧制度安排。這些制度約束和引導自詡為萬物之靈的人類,一方面克服人性的弱點和局限性,另一方面激發特有的聰明才智和合作精神。社會繁榮和經濟發展取決于游戲的性質和程度。只有那些成功地抑制零和游戲的社會,或者那些發展出持久和普遍的普惠(正和)游戲的社會,才能達到文明的很高成就。

  當代國人最需要的"全面"和"深化"改革,就是那種致力于走向正軌的制度建設。財政制度就是這些制度體系中,最重要和最核心的制度之一。對于引導和發展好政府——集安全與進取于一身的責任政府——而言,很少有其他制度安排可與財政制度相提并論。國人低看、漏看、錯看財政制度由來已久。在這個層面,相關的話語體系在某種意義上仍然不得要領。

  這個要領就是公共價值觀建設。沒有對這些價值的清晰認知和制度化,現代現代財政制度就只能建立在沙丘之上。三類基本的公共價值觀需要被清晰區分開來:管理性價值、治理性價值和法治性價值。只有從管理、治理和法治這三個價值維度出發,全面深化財稅改革才能鎖定最重要的問題,才能走向制度建設的正軌。

  一。管理性價值:公共資源的有效利用

  好政府的第一個顯著標志就是有效利用公共資源的能力和意愿。所有公共組織都可以從浪費性使用公款和其他公共資源中獲益。所以,從某種意義上講,公共資源的有效利用并不符合部門的和官員的狹隘利益。因此不難理解,私人對有效利用自己錢財的那種能力和意愿,一般情況下很難出現在公共組織中。

  中國有世界上規模最龐大的公共資源,這些資源的占用、獲取、配置和使用,構成了政黨執政和政府施政的經濟基礎。全體人民單個地放棄了對這些資源的所有權,但并沒有放棄他們作為一個整體對這些資源享有的集體所有權。麻煩在于,個人對自己的財產守護有加,但對集體擁有的公共資源的守護意愿與能力差得太多了。在大型社會中,這些資源的管理只能被委托給人數相對較少的掌權者。由此形成委托代理關系。

  委托政府管理好全體人民的公共資源雖然絕對必要和極其重要,但由此也會帶來一個負面后果:如何約束和引導代理人(政治家和公共官員)管理好這些被委托的資源,使其服務于全體人民的共同利益而不是狹隘的私利(包括部門利益)?

  政治體制和財政制度建設的根本挑戰就出現在這里。歷史經驗和教訓一再啟示人們,好的制度建設必須建立在如下基礎上:假設統治者有濫用權力謀私的動機和機會。他們要么單獨、要么與代理人中的某些人(有機會和能力接觸掌權者)合謀,從濫用權力中謀取私利。所有腐敗和尋租都出現在這個背景下,由此對"最廣大人民群眾的根本利益"構成了最大的當代威脅。對安全政府的訴求就是為對這個問題。

  給定其他因素不變,一個公共資源規模越大的社會,面臨的潛在和現實威脅也越大。以此而言,中國比其他國家更需要關注:公共資源得到了合理利用嗎?

  在中國,公共資源的龐大清單包括公款、黨政機關的辦公資產、公共基礎設施、國有企業和金融機構、外匯儲備、戰略儲備和自然資源。其中,公款(納稅人的錢)是黨政機構可以從預算中定期合法得到的最重要的資源。目前,中國五級政府每年花掉的公款高達20多萬億元人民幣,占GDP的1/3以上,位居世界最高國家之列,而且還在迅速增長。如果算上其他公共資源,規模還要大得多。

  沒有任何國家比中國的公共部門實質性地控制了如此龐大的公共資源。如果給定其他因素,這也意味著掌權者濫用權力謀私的空間,比其他國家高得多。所以,當代中國的制度建設面臨的基本問題和根本挑戰是:如何有效約束和引導組織良好的代理人管理好這些公共資源?

  "資源"和"資源合理利用能力"這兩個截然不同的問題。在過去30多年的高速增長中,以控制的公共資源的規模和增長速度衡量,黨政機關實際上是最大的受益者。在國家層面上看待,中國已經完成了"資源瓶頸型國家"到"資源富裕型國家"的轉型,發展模式也是如此。如今和未來,中國的軟肋主要不在于資源瓶頸,而在于資源合理利用能力的瓶頸。只要拿數據稍作比較,即可發現,中國與世界第一和第二梯隊國家相比,差得太遠了。

  完全可以說,中國完全有足夠的財政資源滿足全體人民對公共服務的"正欲"(最低標準的公共服務),但完全沒有辦法滿足少數代理人對私利的"貪欲".一個政府如果不能節制其開支——將支出需求節制在"正欲"的范圍內,再多的錢也不夠花。對于個人而言,既然花自己的錢,對正欲和貪欲的追求都是合理的;對于政府而言,對貪欲的追求需要嚴加防范。否則,無論有多少錢可花,總是存在"財政困難":無法滿足貪欲。不區分正欲和貪欲,財政困難就是一個偽命題。

  因此,焦點在于"資源有效利用".個人和公司都有如此作為的內在動機,但政府沒有。個人和公司完全承擔浪費和貪婪的后果,政府可以輕而易舉地將這些后果轉嫁給納稅人。政治虛偽的顯著特征之一正在這里。

  所以,新一輪"全面深化"財稅改革須鎖定的第一組公共價值觀,就是公共資源的合理利用,也就是"公共管理"所追求的價值觀。

  就公款管理而言,資源有效利用指在合規(遵從法律與規則)和程序適當的前提下,致力于實現三個關鍵的資源性目標:(1)可持續,(2)優先性配置,(3)運營績效,這是管理性價值的三個關鍵維度。

  可持續最重要,因為事關毀滅。"中期財政規劃"、"人大審查預算的重點由赤字向支出預算和政策拓展"、"權責發生制政府綜合財務報告"、"加強和改進政府債務管理",這些在新一輪財稅改革宣言中頻繁出現的要素,體現的就是可持續性的價值訴求。

  可持續指確保不喪失基本公共服務交付能力的前提下,政府具有清償到期中長期債務的能力。一個政府如果沒有能力提供最低標準的基本公共服務,或者(同時)沒有能力清償到期債務,都意味著不可持續。不可持續意味著當前的政府需要調整,否則,一路執行下去,總會走到資源枯竭或崩潰(衰退甚至毀滅)的邊緣。這樣的教訓十分深刻。周期性的財政、金融和經濟危機就是明證,而麻煩的根源在于公共支出和債務缺乏必要的節制。至少就局部而言,中國的政府性債務十分令人擔憂,而且大量債務都出現在表外(比如影子銀行和擔保)。

  第二個管理性價值關注公共資源的合理配置。"雪中送炭不足、錦上添花有余"在中國許多地方十分普遍和嚴重。重點(法定)支出掛鉤、部門專款、糟糕的預算程序、基數法的盛行、過度集權(部門決策取代地方決策)和財政資金的大量閑置,特別是歷次改革對既得利益的遷就,使得大量公共資源長期滯留在低優先級的用途上,很難釋放出來以轉移到更高優先級的用途。預算僵化在各級政府中已經非常嚴重。

  多年來,各級政府習慣于依賴"增收"而不是"資源轉移"來應對新的、更緊迫的支出需求。隨著高增長時代的結束和中低速增長的"新常態"的來臨,各級政府必須嚴肅應對優先性配置機制失靈,這是政府失靈的主要方面。

  新一輪改革中,與此相關的元素包括:取消重點支出掛鉤機制,減少和壓縮專項轉移支付,專項轉移支付要按項目和地區編制預算,改進預算程序,限制和改進預算調整,強化人大對預算重點的審查。總體而言,這方面的改革舉措仍遠不充分,難度也很大。

  運營績效通常以經濟性、效率和有效性表達。這是新公共管理的核心價值。三者通常稱為3E價值(英文字母均以E開頭)。績效審計也稱為3E審計。很可惜的是:國人對3E及其相互關系的理解依然十分有限,更談不上清晰的認知和認同了。財政部門若干年前就強調"財政精心細化"管理,很至今沒有表達出一個最重要的觀念:精細化管理的核心就是促進3E.

  經濟性強調"消除浪費"和"高性價比".這是運營績效的基本方面。以此衡量,中國許多黨政機關辦公條件和設施之奢華程度,很難通過經濟性測試。效率關注"少花錢多辦事"和"速度".有效性強調"以合理的代價實現預定目標".三個二級性管理價值依次由低到高,量化和管理難度也依次加大,重要性也是如此。缺失了這些管理性價值,富裕政府便不可能轉型為資源合理利用導向的管理型政府,發展模型也難以由粗放的資源型轉換為內涵型。

  二。治理性價值:授權、問責、透明、預見和參與

  改革者將財稅改革有意無意導向"管理改革"的做法由來已久。真正的突破出現在十八屆三中全會的《決定》中。正是《決定》首次將財稅改革與國家治理直接聯結起來,明確提出"財稅是國家治理的基礎和重要支柱"之命題。該命題實際上隱含了對單一管理維度改革局限性的認知。

  管理性價值本質上是一組功利性價值,即與資源有效利用相關的價值。對于公共部門而言,資源的有效利用的核心,在于保持政府以合理的成本交付公共服務的激勵和壓力。在全球化背景下,一個無法做到這一點的國家將在激烈的國際競爭中被淘汰出局,淪落為二流甚至三流國家。如果不能妥善和盡快解決稀缺資源有效利用能力嚴重不足的問題,特別是在公共資源利用能力方面與一流國家間的巨大差異,中國就無法真正成為一流強國。國家規模本身就是一種優勢。但在全球化背景下,能力優勢比規模優勢重要得多。

  對一個國家和政府而言,"能力"的核心是有效利用稀缺資源解決經濟社會問題的能力。管理性價值體現的就是這一訴求。可持續、優先性配置和3E表達的運營績效,構成管理性價值的三個基本方面。在這些方面表現不佳的國家,不僅無法以合理成本向本國公民交付服務,而且無法在國際競爭中勝出。

  理解了這些,才能理解管理性價值的重要性。

  然而,管理性價值有其內在局限性:它是一組關于"資源利用"的價值觀,并非一組關于"意義"和"關系"的價值觀。易言之,對管理價值的訴求并不回答兩個問題:(1)集體行動(征稅-開支)的意義或目的究竟何在?(2)在集體行動中,我們該如何處理政府與人民(國家和社會)之間的關系——尤其是財政關系?

  個體的生命是短暫的。匆匆而來,匆匆而去。我們有必要在世間走一遭嗎?是什么讓我們在這個世界上安身立命并對這個世界心有所牽?難道就是為了吃飽喝足嗎?難道追求真理、奉獻社會不是人生的目的和意義所在嗎?人生的目的和意義,自古以來就是被不斷探索的主題。

  集體生命是永恒的,但同樣面對類似個體生命的"意義和目的考問".人類社會就是一個活的集體生命體,其中一個意義非凡的場景就是由征稅-開支聯結起來的集體行動。蕓蕓眾生每天向他們的政府納稅,政府每天開支公款,循環往復,以至無窮。我們需要設問:這些每天發生在我們身邊、給我們帶來痛苦(承受稅收之痛)、也給我們帶來快樂(分享支出之利)的集體行動,其目的和意義究竟何在?難題政府有足夠的錢花(類似個人有滿足了功利欲望)就夠了嗎?難道一個國家實力強大就夠了嗎?難道不應去追求更高級的價值——對人類有更大貢獻——嗎?

  我們還需要在一個充滿分歧、對抗和利益沖突的社會中,處理好政府和人民的關系——財政關系正是這組關系的核心。稅收-開支構成了聯結政府與人民的財政紐帶的核心。稅收(以及其他財政負擔或義務)加諸社會之痛,開支則造就社會之利。在民主治理背景下,政府得自人民的財政資源,應按人民的意愿使用,并致力產生人期望的結果。但歷史經驗表明,統治者往往拒斥或背離這種基本價值觀,以至將其與臣民的關系置于熄火地帶。

  總體上講,我們身處一個"資源稀缺"、"意義糾結"和"關系糾結"的世界。我們必須有三組相應的價值觀,用以處理表達人類事務復雜性的這三類終極問題。其中,管理性價值用來處理第一類問題,治理性價值和法治性價值則用來處理第二和第三類問題。中國式的"管理改革",經常忽視第二和第三類問題。結果,財稅改革在很大程度被便降格為"物的層面":我們只看到了資源層面,沒有看到集體生活中更高級的"意義"和"關系"層面。

  "新一輪"財稅改革之"新",就是"新"在治理和法治層面的改革。"治理"和"法治"分別是十八屆三中和四中全會的兩大主題。深化財稅改革,就是要在管理維度之外,把治理和法治這兩大主題融入到現代財政制度建構中,以此回應當代中國社會的兩大糾結:意義糾結和關系糾結。兩者不僅反映在個體生活中,也反映在集體生活和集體行動中。

  治理取向的財稅改革,不同于管理取向的財稅改革。差別反映在價值觀的撤訴求上。管理追求資源性價值(資源的有效性利用),治理關注對關系糾結和意義糾結的回應。

  圍繞治理取向的公共價值觀建設,應鎖定良治(good governance)的五項基本原則:授權、問責、透明、預見、參與。每項原則都對"深化"改革提出了了核心命題和具體要求,改革者和學界的任務就在于發現這些命題和要求,并致力融入制度建構中。麻煩在于,這些價值觀很少在官方的"改革話語"中表達出來,學界也是如此。國人對這些基本價值觀的理解也太少。所以,此處略加解說。

  授權:政府既不能拿走公民的任何錢財,也不能實施任何支出,除非得到代表公民(納稅人)的立法機關的明確批準。新一輪改革宣言中,"稅收法定"、"全部收入納入預算"、"債務納入預算"、"各級政府不得向征收部門下達收入指標"、"沒有列入預算就不得開支公款"、"經人大批準的預算不得輕易調整"、"預算調整方案須報人大審查的批準",都是對授權原則的不同表達。

  "國庫資金的支配權屬于財政部門"(新《預算法》)則是對授權原則的背離。人大代表的代表性、專業性和職業化建設依然嚴重不足,預算審查的質量不高,《預算法》與部門法律(《教育法》等)的沖突,都導致對授權原則弱化。

  對授權價值觀的背離還表現在其他許多方面。稅收優惠和準財政活動(壟斷和價格管制相當于對公民的隱蔽征稅)以及表外債務都是如此。

  問責:政府合法的財政權力來自公民或代表公民的立法機關的授予;為防范權力濫用,公民在將權力授予政府的同時,一并將責任也授予政府,形成"以責任制約權力"的安排(財政契約)。這里的責任指的是財政上的受托責任:使用資源(公款)的人對提供這些資源的人負責,也就是政府(代理人)對人民(作為納稅人的委托人)負責,包括合規性和績效兩類責任。

  "問責"一詞雖然頻繁出現在媒體和官方用語中,但實際上,國人對受托責任的理解和意識至今相當膚淺,甚至在概念上沒有得到澄清。沒有科學理論的指導,就不會有正確的行動。在澄清概念的前提下,中國特別需要構建新型的責任體制:下對上的責任轉換為上對下的責任。地方官員的責任指向,特別是財政責任的指向,主要應該指向當地人民。責任的范圍應覆蓋合規和績效兩個層面。責任還應區分管理受托責任政治受托責任。政治家必須對公民負責,而機構管理者必須對政治家負責。責任轉型還需要從經濟責任轉換為財政責任:以GDO為中心的問責,轉向以公共服務交付和財政健全性為核心的問責。如果不能有這方面的清晰理解,全面深化改革只是一句空話。

  透明:公共信息(尤其是財政信息)的充分且免費披露。新《預算法》強調了透明度,但相關表述依然問題重重。與國際最低標準相比,中國目前的透明度現狀相差很遠。沒有標準化和通俗化并行的政府財政報告披露機制,透明度從技術上不可能真正實現。然而,比技術更重要的是政治意愿。透明并不符合狹隘的部門利益和官員利益。在任何國家,保密都是掩飾失職、瀆職和腐敗的最佳方法。沒有任何行政機構和官員具有透明的合理動機。這是透明度的最大難題。還有一個麻煩:確立"除了保密全部公開"的原則,以及界定"保密的邊界究竟劃在哪里、標準是什么".我們在這個方面能夠真正"全面深化"改革嗎?

  預見:法律和規章制度必須提前公開、統一實施和解釋。低預見性一直是中國財政領域的一個重大軟肋。新《預算法》在這方面有進步,包括轉移支付預計數提前下達、中央專項在預算批準后的3個月內下達省級、地方對下專項在2個月內下達下級、中央和地方的一般轉移在30天內下達。這些規定提高了轉移支付的預見性。預見性對良好治理極為重要。沒有預算可得性方面的基本預見性,任何政府和機構都不可能有良好的計劃和規劃,資源配置的合理性也無法實現。

  參與:公民對政府的話語權表達和政府的回應。新《預算法》規定縣和縣以下政府預算草案的編制,要征求公民代表的意見,實為參與方面的一大進步。但總體而言,迄今為止出臺的"新一輪"改革宣言中,有關參與的舉措依然嚴重不足。民航和地鐵價格漲價要召開聽證會,任何一個動輒上千萬元的公共投資項目,從來不被要求召開聽證會。預算過程中的聽證機制,一直沒有得到關注和發展。這是很奇怪地一件事。當然,參與有多種機制和方式。與發達國家相比,中國的參與機制建設滯后得太多了。

  三。法治性價值:平等與正義

  新一輪改革提出"稅收法定"和"預算法定"兩個法治密切相關的主題。法治要求涉及國民納稅義務之重要事項,應以法律明確規定。但是,"法定"不等于"法治",兩者相差很遠。將公款處理置于法律框架下,并不等于這個在公共財政領域就真的有了法治。

  法治的含義非常豐富。就公共財政領域而言,法治性價值的兩個關鍵維度是平等和正義。

  我們很少設問:即使把所有的稅收條例都轉換為稅法,是否就完成了稅收領域的法治建設?

  錯得太多了。

  法治性價值在稅收領域的應用,要求我們對每項稅法(條例)至少做兩項測試:平等性測試和正義性測試。

  平等性測試關注的是:特定納稅義務的分配,是否對公民構成了歧視(不平等)?房產稅已經在上海和重慶試點,而且區分存量和增量。于是問題就來了:這符合了法治上的平等價值觀嗎?諸如此類的討論太少了。總體上,中國的財稅改革在很大程度上,一直沒有能夠提出正確的問題,或者鎖定最有價值和深層次問題。太多的改革停留在表面或技術層面。

  就稅收改革而言,正義性測試關注的是:納稅義務的創設在什么情況下才符合法治上的正義原則?在中國,行政部門自行創設納稅義務的現象十分普遍。一紙紅頭文件就可以設立收費項目和政府基金。這些收費項目、基金、納稅義務和創設和調整,幾乎沒有象樣的正義性測試。

  與平等性和正義性測試相聯的還有稅收優惠。稅收優惠太多太濫。稅法上的"不嚴肅"特別典型地體現在缺乏平等性和正義性測試。中國一直沒有這樣的權威性機構,也沒有這樣的法定要求,甚至沒有如此行事的政治意愿。結果是:課稅權的過度行政裁量無處不在。

  正義性測試的一個重要方面是喚起對目的性的關注:創設納稅義務的目的究竟是什么?這些目的真的能夠成立嗎?

  這些原則是抽象的,但一旦應用到具體情形,其清晰含義即可立即呈現出來。比如可以設問:一方面征稅道路稅(或道路收費),另一方面收取燃油稅和車輛購置稅,這樣做的正當理由是什么?量能課稅(根據納稅能力高等確定稅負)還是受益稅、比例征稅還是累進征稅更合符稅收平等和正義?支出領域也是類似問題。這些都是一個法治社會非常神圣莊嚴的問題,但中國忽視得太久了。

  還可以提出一大堆類似的問題。比如:在什么情況下創設一個政府基金是合理的?在什么情況下創設一項受益稅(比如道路稅)是合理的?基金和受益稅的合理界限應劃在哪里?

  中國從來習慣于從管理和經濟角度考慮這些財稅問題,但極少從形式法治和實質法治的角度考慮財稅問題。由于缺乏對法治基本原則及其具體應用的認知和關注,財政制度的不協調甚至矛循和沖突隨處可見。這些都削弱了法治。我們需要牢記的是:課稅權、支出權、舉債權以及其他財政權力的來源和使用,除了經受經濟和管理學的檢驗外,還須有一個最高層次的測試——正當性測試,包括平等性和正義性測試。如果真的打算建設法治國家,我們就必須這樣做。

  法治性價值還包括:法不應自相矛循(規則相互一致),官方行動應與宣布的法律保持一致——執法機關本身應遵守法規并在執法中貫徹法律精神,一切行政行為包括行政契約與處罰不得抵觸稅法(法律優先原則)。平等性原則中包括了排除選擇性執法:各機關應有統一執法標準,包括稅法案例、解釋事實認定、基準與裁量基準。正義原則中包括遵守正當法律程序——稅收立法程序應有人民參與(話語權表達)。

  法治性價值還特別關注權利保護——體現有權利即有救濟之法理:凡權利受到侵害時,應有法律救濟方法——必須給予向法院提起訴訟請求、依正當法律程序公平審判以獲及時有效救濟之機會。這是訴訟權保障之核心內容。只要將此類法治的基本價值觀對應到中國的現實中,一大堆問題將立即呈現出來。"全面"和"深化"改革,如果不去碰觸這些最重要問題,與空話無異。

  結語

  理解霧里看花式的"全面""深化"財稅改革,最好采納"管理"、"治理"和"法治"三個視角,并確認相應的價值觀訴求。為使改革走上正軌和取得成果,中國必須拋棄長久以來所習慣的那種、零打碎敲(碎片化)、缺乏靈魂指引的"植樹人式的"改革模式,清晰確認和鎖定三組核心的公共價值觀,使其融入現代財政制度建構中。唯有如此,財稅改革才能帶動更為全面的政治和經濟改革。

  第一組(管理性)價值觀針對稀缺公共資源的有效利用問題,涵蓋可持續、優先性配置和運營績效三個層面。第二組(治理性)和第三組(法治性)價值觀針對在公共資源的集體行中,如何處理政府與人民、國家與社會的相互關系,以及讓我們明了公共生活(集體行動)的目的和意義。

  據此,聯結財稅改革的政府改革和政治改革可分三步走:第一步建設管理型政府,第二步建設良治型政府,第三步建設法治型政府,三者共同構成"安全且進取型政府"的核心元素,并且都高度依賴于走上正軌的財稅改革。這一次序不就顛倒,因為沒有第一步,第二步和第三步就很難走。

  作者現為中央財經大學財經研究院院長、教授、博士生導師;中央財經大學政府預算研究中心主任;北京財經研究基地首席專家。

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